核安全獨(dú)立監(jiān)管是國(guó)際核安全監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)核安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本報(bào)特刊發(fā)相關(guān)文章，對(duì)我國(guó)當(dāng)前核安全獨(dú)立監(jiān)管面臨的問(wèn)題進(jìn)行分析，探索實(shí)現(xiàn)核安全監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化的有效路徑，以饗讀者。
加強(qiáng)核安全獨(dú)立監(jiān)管，關(guān)系到核能的開(kāi)發(fā)利用和核安全監(jiān)管事業(yè)的發(fā)展。2012年10月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《核安全與放射性污染防治“十二五”規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)（2011-2020年）》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）�！兑�(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，日本福島核事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)十分深刻，要進(jìn)一步提高對(duì)核安全極端重要性和基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步提升核安全監(jiān)管部門(mén)的獨(dú)立性。
核安全監(jiān)管的獨(dú)立性是指核安全監(jiān)管當(dāng)局能夠基于現(xiàn)有的法律法規(guī)，憑借自身的專業(yè)技術(shù)水平，堅(jiān)持價(jià)值中立，對(duì)被監(jiān)管對(duì)象作出客觀公正的評(píng)價(jià)，對(duì)可能發(fā)生的安全隱患作出預(yù)判，防止可能的安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，保護(hù)人民群眾財(cái)產(chǎn)免受損失，進(jìn)而得到公眾支持。當(dāng)前，我國(guó)急需加強(qiáng)核安全獨(dú)立監(jiān)管，進(jìn)一步提高核安全監(jiān)管水平。
中國(guó)核安全監(jiān)管實(shí)行許可證制度，國(guó)家核安全局通過(guò)許可證審批、監(jiān)督、執(zhí)法和處罰，對(duì)持證者的核安全活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查。截至目前，中國(guó)核能與核技術(shù)利用事業(yè)保持良好的安全業(yè)績(jī)。
核安全獨(dú)立監(jiān)管還存在以下挑戰(zhàn)：一是多方監(jiān)管，統(tǒng)一性問(wèn)題凸顯。二是能力不足，效能待提升。三是法律不完善，監(jiān)管存在不確定性。四是封閉性強(qiáng)，公眾參與不足。五是文化陳舊，獨(dú)立監(jiān)管缺乏可持續(xù)性。
監(jiān)管職能的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。加強(qiáng)能力建設(shè)是履行獨(dú)立監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)。完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立監(jiān)管的重要保障。信息公開(kāi)是獨(dú)立監(jiān)管的必然要求。核安全文化是獨(dú)立監(jiān)管的生命。
核安全獨(dú)立監(jiān)管現(xiàn)狀
隨著我國(guó)核能開(kāi)發(fā)利用事業(yè)的快速發(fā)展，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否獨(dú)立監(jiān)管成為熱議的話題，很多專家學(xué)者從不同的角度開(kāi)展了深入的研究。美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)（NRDC） 李晶晶等人認(rèn)為，核安全監(jiān)管應(yīng)該實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)獨(dú)立，也就是獨(dú)立于其他政府體系和核能行業(yè)企業(yè)，集中足夠的監(jiān)管權(quán)力，避免受到不正當(dāng)行為主體的影響，在涉及安全的問(wèn)題上，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一票否決權(quán)。
中國(guó)核行業(yè)政府主管部門(mén)有兩家。由國(guó)家發(fā)改委管理的國(guó)家能源局，負(fù)責(zé)核電管理職能。由工信部管理的國(guó)防科工局，負(fù)責(zé)除核電以外的核燃料循環(huán)設(shè)施、軍工核設(shè)施的管理和國(guó)家核事故應(yīng)急的管理。此外，負(fù)責(zé)核行業(yè)的管理和協(xié)調(diào)部門(mén)還有科技、公安、衛(wèi)生、交通、國(guó)土資源和軍隊(duì)等。
核安全監(jiān)管由環(huán)境保護(hù)部管理的國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)。國(guó)家核安全局成立于1984年，是核安全監(jiān)管和環(huán)境政策管理部門(mén)，環(huán)境保護(hù)部對(duì)外保留國(guó)家核安全局的牌子，具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)是核安全管理司。2011年底核安全管理司被拆分為核設(shè)施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射源安全監(jiān)管司。國(guó)家核安全局先后在6個(gè)核設(shè)施集中的地區(qū)派出了核安全監(jiān)督站，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)核安全監(jiān)管工作。成立兩個(gè)直屬的技術(shù)支持中心，即核與輻射安全中心和浙江輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)中心，并設(shè)立核安全專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)重大問(wèn)題的技術(shù)支持。
中國(guó)核安全監(jiān)管實(shí)行許可證制度，國(guó)家核安全局通過(guò)許可證審批、監(jiān)督、執(zhí)法和處罰，對(duì)持證者核安全活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查，確保持證者承擔(dān)安全責(zé)任和依法進(jìn)行核安全有關(guān)活動(dòng)。核與輻射安全監(jiān)管采取文件審查、許可證制度、獨(dú)立核算和實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查等方式對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)核電廠采取派駐現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督員方式進(jìn)行24小時(shí)全天候監(jiān)管。
截至目前，中國(guó)核能與核技術(shù)利用事業(yè)保持良好的安全業(yè)績(jī)，運(yùn)行核電機(jī)組從未發(fā)生過(guò)2級(jí)及以上的運(yùn)行事件，核電廠周邊環(huán)境輻射水平處于天然本底正常漲落范圍內(nèi)，每臺(tái)機(jī)組的監(jiān)管工作在中央本級(jí)有近20人負(fù)責(zé)，核安全水平處于中等偏上。
核安全獨(dú)立監(jiān)管存在的挑戰(zhàn)
一是多方監(jiān)管，統(tǒng)一性問(wèn)題凸顯。與其他核電大國(guó)相比，中國(guó)核能行業(yè)和核技術(shù)利用政府管理部門(mén)設(shè)置較為復(fù)雜，職責(zé)交叉。在核事故應(yīng)急方面分段共管的體制，容易造成事故信息傳遞障礙、執(zhí)行力不強(qiáng)、應(yīng)急響應(yīng)速度遲緩等問(wèn)題。雖然實(shí)現(xiàn)了審批和監(jiān)管的分離，但是由于監(jiān)管力量薄弱，獨(dú)立性得不到保障，權(quán)威性和有效性大打折扣。
二是能力不足，效能待提升。核電強(qiáng)國(guó)通常一臺(tái)機(jī)組配備35 名左右的監(jiān)管人員。而我國(guó)核安全監(jiān)管隊(duì)伍到2011年才獲批編制1000人，當(dāng)前50多臺(tái)在運(yùn)和在建機(jī)組，平均每臺(tái)機(jī)組配備不到20人。增編帶來(lái)辦公地點(diǎn)不足、人員經(jīng)驗(yàn)欠缺、技術(shù)力量薄弱、經(jīng)費(fèi)緊張等問(wèn)題，緊迫的形勢(shì)要求相關(guān)部門(mén)出臺(tái)法規(guī)來(lái)促進(jìn)核安全監(jiān)管人才隊(duì)伍建設(shè)與發(fā)展。且中國(guó)核電建設(shè)一直存在多國(guó)引進(jìn)、多種堆型、多類標(biāo)準(zhǔn)和多種技術(shù)共存的局面，監(jiān)管對(duì)象的多樣性增加了監(jiān)管工作的復(fù)雜性，對(duì)監(jiān)管人員的素質(zhì)和專業(yè)化程度帶來(lái)了更高的要求。同時(shí)，由于薪資待遇差異，具有核專業(yè)背景的高端人才容易流向企業(yè)，核安全監(jiān)管面臨人才流失風(fēng)險(xiǎn)。
三是法律不完善，監(jiān)管存在不確定性。核能開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，而目前的核安全法律法規(guī)體系未能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈全覆蓋。由于中國(guó)核電技術(shù)發(fā)展路線多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足監(jiān)管的需要。雖然核安全法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和技術(shù)導(dǎo)則已基本齊備，但缺少一部位階較高的全面規(guī)范核安全的基礎(chǔ)性法律，也就是《核安全法》，造成核安全基本體制、基本原則以及基本制度等重要內(nèi)容沒(méi)有明確，核安全監(jiān)管權(quán)威性和有效性不足，不確定性風(fēng)險(xiǎn)增加。
四是封閉性強(qiáng)，公眾參與不足。核安全問(wèn)題具有較強(qiáng)的專業(yè)性，相對(duì)而言領(lǐng)域較封閉，公眾對(duì)核電建設(shè)的必要性和核安全監(jiān)管的有效性缺乏足夠的了解。國(guó)家核安全局不是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)很多談判預(yù)案的共同制定和會(huì)簽單位，在核安全國(guó)際合作事務(wù)中的作用不能充分發(fā)揮，履行國(guó)際公約的執(zhí)行能力有限。
五是文化陳舊，獨(dú)立監(jiān)管缺乏可持續(xù)性。核安全文化是涉核企業(yè)管理的靈魂、健康發(fā)展的必要保證。當(dāng)前監(jiān)管部門(mén)在法律法規(guī)方面對(duì)核安全文化的宣貫不足，在核安全文化評(píng)估體系建設(shè)方面手段不多，對(duì)監(jiān)管對(duì)象核安全文化建設(shè)的引領(lǐng)未形成長(zhǎng)效機(jī)制。部分涉核企業(yè)存在重創(chuàng)新輕質(zhì)量、重業(yè)績(jī)輕安全的現(xiàn)象，對(duì)核安全缺乏敬畏之心。
核安全獨(dú)立監(jiān)管原則及政策建議
核安全獨(dú)立監(jiān)管應(yīng)遵循以下基本原則：
一是堅(jiān)持發(fā)展與安全并重。由于核行業(yè)的技術(shù)復(fù)雜性、事故突發(fā)性、處理艱難性、后果嚴(yán)重性、影響深遠(yuǎn)性以及高度的社會(huì)敏感性，安全必須作為發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，這也是核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的意義和價(jià)值。同時(shí)，又要以安全促進(jìn)發(fā)展，只有建立在安全的基礎(chǔ)上，才能真正實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二是獨(dú)立性與制衡性并舉。良好的核安全監(jiān)管必然在獨(dú)立性和制衡性之間形成合理的張力。要通過(guò)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定的合理性、合法性，強(qiáng)化專業(yè)獨(dú)立性，提高工作質(zhì)量和水平。要通過(guò)有效的制衡機(jī)制，獲得公眾的認(rèn)可。
三是獨(dú)立性與權(quán)威性互動(dòng)。監(jiān)管的權(quán)威性要求核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全監(jiān)管過(guò)程中具備絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，在涉及安全的問(wèn)題上，核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)具有一票否決權(quán)。通過(guò)價(jià)值中立的獨(dú)立決策，增強(qiáng)核安全執(zhí)法監(jiān)管公信力。
四是獨(dú)立性與效率性兼顧。效率是監(jiān)管制度產(chǎn)生的一個(gè)重要?dú)v史原因，也是監(jiān)管制度存在的基礎(chǔ)。核安全獨(dú)立監(jiān)管程序的設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)效率的要求，盡量減少不必要的環(huán)節(jié)，降低監(jiān)管成本。
筆者在此提出如下政策建議：
監(jiān)管職能的統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。中國(guó)核安全監(jiān)管的獨(dú)立性尚存不足，采取有效的措施促進(jìn)監(jiān)管職能合理集中統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的前提。要以壯士斷腕的勇氣，解決各部門(mén)之間職能交叉的問(wèn)題，保持核安全監(jiān)管部門(mén)的獨(dú)立性。
加強(qiáng)能力建設(shè)是履行獨(dú)立監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)。能力建設(shè)涉及的要素很多，包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員編制、辦公場(chǎng)所、試驗(yàn)臺(tái)架、校核驗(yàn)證、核事故應(yīng)急響應(yīng)等，這是保障核安全監(jiān)管順利推進(jìn)的基礎(chǔ)。要抓緊建設(shè)國(guó)家核與輻射安全技術(shù)研發(fā)基地，解決擴(kuò)編后辦公條件滯后的尷尬局面，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管單位形式和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。要提升獨(dú)立驗(yàn)證能力，有效緩解信息不對(duì)稱造成的安全風(fēng)險(xiǎn)。要提升審評(píng)能力，強(qiáng)化核能開(kāi)發(fā)利用可行性研究前置制約。要提升監(jiān)督能力，實(shí)現(xiàn)事中有效過(guò)程控制。要提升應(yīng)急能力，提高公眾對(duì)核安全獨(dú)立監(jiān)管的認(rèn)可度。要提升監(jiān)測(cè)能力，為核安全獨(dú)立監(jiān)管提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。
完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立監(jiān)管的重要保障。核安全監(jiān)管的獨(dú)立性最直接的體現(xiàn)就是用法的形式來(lái)固化核安全監(jiān)管者的法理地位，在執(zhí)法監(jiān)管的過(guò)程中體現(xiàn)監(jiān)管的合法性。在全面依法治國(guó)的大背景下，應(yīng)建立完備的法律監(jiān)管框架，并在此框架下進(jìn)行明確的職責(zé)分工，完善相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，為實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。
信息公開(kāi)是獨(dú)立監(jiān)管的必然要求。推進(jìn)信息公開(kāi)是核安全監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是核安全監(jiān)管部門(mén)贏得公眾支持的有效路徑，更是實(shí)現(xiàn)核安全獨(dú)立監(jiān)管的必然要求�！罢労松儭爆F(xiàn)象是對(duì)核安全監(jiān)管的警示，如果核能開(kāi)發(fā)利用不夠公開(kāi)透明，獨(dú)立監(jiān)管將無(wú)從談起，無(wú)法由弱變強(qiáng)。
核安全文化是獨(dú)立監(jiān)管的生命。核安全文化是科學(xué)而嚴(yán)密的規(guī)章制度，是從業(yè)人員自覺(jué)遵章守紀(jì)和良好的工作習(xí)慣形成的工作氛圍，是企業(yè)和個(gè)人行為舉止的種種特性和態(tài)度的總和。核安全監(jiān)管的專業(yè)性和獨(dú)特性，意味著核安全監(jiān)管人員必須將核電安全引入企業(yè)價(jià)值觀，指導(dǎo)核安全行為實(shí)踐。（作者單位：環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心）
